黃山市公共資源交易體制改革與創新
縱深發展之路步履鏗鏘
黃山市黃山區公共資源局 章 哲
“潮平兩岸闊，風正一帆懸。”盛唐詩人王灣在《次北固山下》詩句中勾勒出的壯美、磅礴的大江行船圖，正映襯著當今的公共資源交易領域，昭示著改革與創新正如“新安江水”和“黃山清風”，傾力推行著黃山市公共資源交易市場這艘“大江行船”勇往直前、高歌猛進。
2010年5月，黃山市全面啟動招標采購監管體制改革，建立起“一委一局一中心”的體制架構，分別履行“決策—監督—執行”職能，轉行業監管為綜合監管，工程建設、政府采購、國有土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易四大板塊逐步納入全市統一的公共資源交易目錄。截至2017年底，全市平臺累計交易項目35492個，交易額http://www.yzczb.com億元，節約資金（中標價相對于控制價）及資產增值約http://www.yzczb.com億元，取得了良好的經濟效益和社會效益。黃山市公管局榮獲全國公共資源交易十佳監管機構，黃山區交易中心榮獲全國公共資源交易十佳交易平臺，涌現出全國公共資源交易業務能手、“最美政府采購人”等創優爭先典型。
改革，讓這市場春潮涌動，生機勃發。創新，讓這市場活力迸發，魅力四射。
一、七年來改革與創新最直接的成就表象
2010年5月以來，我市以公共資源交易“全程在線、全程共享、全程留痕、全程受控”為目標，公共資源交易平臺越來越充分發揮著財政支出“節流閥”、市場秩序“凈化器”、項目管理“總開關”、干部廉政“防火墻”、經濟發展“晴雨表”、資源交易“裁判員”的作用，加快構筑起規則統一、公開透明、服務高效、監管規范的公共資源交易平臺體系。
——將分散在各有關部門的政府采購、建設工程招投標、國有產權交易、礦業權和國有土地使用權出讓等公共資源交易職能整合到一起，實現了管和辦的物理分離；
——設立了統一規范的全市公共資源交易平臺。全面建成以市級平臺為主、區縣分平臺為輔的全市四大板塊整合為一的公共資源交易大平臺；落實監管和服務操作兩部門相分離，實現“六統一聯”；作為全省5個市縣一體化公共資源交易平臺建設試點市之一，完成“擴大交易范圍、建立長效機制、實現全市遠程異地評標”三項試點任務；
——造就了一支政治業務素質高的公共資源交易隊伍；
——陽光透明的公共資源交易已被社會公眾廣泛認可，改革形勢不可逆轉，必須堅持深化和完善；
——我市公共資源交易市場正構建為體制更新、效率更高、環境更優、制度更完善、交易更公平的市場……
二、七年來改革與創新較成功的做法經驗
2010年5月以來，我市主動削權限權，在全省率先強力推進公共資源交易體制改革，用科學的制度和先進的信息技術手段打造出全新的交易平臺，最大限度地發揮市場在資源配置中的決定性作用，使公共資源交易更加規范、陽光，不僅推動政府職能轉變加速，市場活力更多釋放，產生的“廉政紅利”還為地方經濟發展和黨風廉政建設提供可持續的“續航力”。
——管辦分離，從源頭預防腐敗。
“以市場化為取向建立健全統一規范的公共資源交易中心，減少政府部門對微觀經濟活動和在建項目的干預，發揮市場配置公共資源的基礎性作用，最大限度地擠壓‘權力尋租’和‘權錢交易’的空間。”這是黃山市規范公共資源交易的核心理念。
公共資源交易領域資金往來大、利益關聯度高，是群眾高度關注的重點領域。為了建立科學的管理和監督體制，我市堅持改革創新，果斷推行“一委一局一中心”的三級管理模式。“一委”，即監管會，負責重大事項的決策；“一局”，即公共資源局，負責交易指導、協調和監管；“一中心”，即交易中心，提供交易和監督平臺。這種“三權分離”的監管體制，從根本上實現了決策權、監管權、執行權相互分離、相互制衡，徹底根除了管辦不分、同體監督，多頭管理、各自為政等體制性障礙。
我市實施強制性“收權”，將公共資源交易的操作權從相關行政監督部門剝離出來，建立“四位一體”的統一平臺——公共資源交易中心，實施徹底的“管辦分離”，即將原來分散設立的建設工程交易中心、政府采購中心、土地交易服務中心和國有產權出讓中心整合到交易中心，中心受政府委托行使自主招標權，構建起嚴格實行“統一進場交易、統一信息發布、統一工作流程、統一開標監控、統一評標、統一繳退保證金”的統一體制機制，打造了一個透明公開、競爭有序、規范平等、便捷高效、監管有力的陽光大平臺。
這些措施厘清了行政部門和具體操作部門權限，行政部門只能當“裁判員”，不能當“運動員”，從體制上設置“隔離墻”，防止行政權力過多干預市場交易，減少權力尋租空間。通過統一整合，徹底實現了公共資源交易從分散到集中的轉變。同時，自行招標減去了委托代理機構和環節，打破了非法利益格局，切斷了交易各方之間的利益鏈條，有效防止了串標圍標、以權謀私、權錢交易等腐敗行為，從源頭預防了腐敗，極大地促進了黨風廉政建設。
——建章立制，科學設計交易流程。
為從源頭上破解公共資源交易領域存在的中介不中、專家不公、企業不誠、監管不嚴、查處不力等現象和問題，我市在公共資源交易市場建設中，把建章立制作為重中之重，對交易過程中“易做手腳”、可能“暗藏貓膩”的關鍵環節，不斷升級制度“盾牌”，先后制定了涵蓋工程建設招投標、政府采購、土地礦權招拍掛和國有產權交易等四個大類，分別涉及到工作流程、招標文件編制、信息發布、開標評標、不良行為披露、招標失敗處理等十幾個方面的規范規程。
有了清晰的頂層設計，按程序進行陽光操作才能保證公共資源交易公開、公平、公正。為此，中心通過再造交易流程，規范操作程序，牢牢掌控公共資源交易的五個關鍵環節，讓公共資源交易行為由“暗箱”走向“陽光”。
在招標環節，交易中心健全完善保密機制和黑名單制度，開創出“報名、交納保證金、專家抽取”三個天機不可泄露的保密工作機制和信息公開機制，建立不良行為通報平臺，推進招投標領域誠信體系建設，提高了系統安全運行系數。
同時，招投標工作注重綜合評估與透明作業。有效采取“經評審的合理低價中標辦法”，制衡專家自由裁量權，有效防止了惡意競爭、低價搶標和投標人圍標抬價等問題；建立投標企業項目業績情況公示等措施，從招投標源頭上有效預防工程建設轉包和違法分包的突出問題。
立足把人為因素降至最低，交易中心全面實施公開招標，引入了CA數字證書認證機制，采用多個銀行“網銀”直接交易，實現了招標文件網上發布、網上投標報名和下載標書、網上繳納和自動退還投標保證金、網上答疑等功能，最大程度地減小操作者和監管者行為的自由度、隨意性和不確定性，實現公共資源交易全過程網絡化、智能化、自動化的運作和監管。
歷經7年的精耕和探索，一套公正開放、競爭有序、監督有力的公共資源管理服務新體系初具雛形，獨具特色的“黃山樣式”碩果綻放，推動我市在公共資源交易體制改革方面走在全省乃至全國的前列。
——監督有力，讓“陽光”灑滿交易全過程。
作為現代市場經濟體系的重要組成部分，公共資源交易關系國計民生，是全社會普遍關注的熱點和焦點，也是權力尋租的“高發區”。我市創新體制機制，強化分權制約，在公共資源交易中心實行“一委一局一中心”的三級管理模式，從制度設計上找到解決公共資源交易領域突出問題的答案，架設公共資源交易“決策、監管、操作”三分離的良性運行構架，防止行政權力過多干預市場交易，構建起“不讓為”的屏障機制。
針對招投標市場中貓膩多、周期長、效率低等情況，我市雙管齊下，構建“隔離帶”。一方面嘗試自行代理：變分散為集中。依據招投標法規，按照“應進必進”原則，變政府投資項目委托招標為政府自行招標，取消了委托代理的中介機構和環節，切斷了建設單位、代理機構、投標人之間的利益鏈條，解決了委托招標中常見問題；另一方面規范流程：變繁瑣為簡化。結合黃山實際，制定了易于操作的流程手冊，優化設計交易流程，將工程項目建設分階段分節點，做到開標前情況保密、開標時專家獨立操作、中標結果系統生成，規范了全我市工程建設項目流程，最大限度地擠壓“權力尋租”和“權錢交易”空間。
黃山市中心城區、經濟開發區、旅游景區與三區四縣城區建設所涉及的項目繁多、資金數額巨大、使用范圍很廣，我市實施了強有力的監督管理，構筑廣領域、多層次、全覆蓋的監督體系網絡。一方面全程監督，縱向到底，讓“陽光”灑向公共資源交易的全過程，實現了我市公共資源交易有形市場的全覆蓋、重點公共資源交易活動的全進場；另一方面全方位監督，橫向到邊，結合交易實際，采取主體監督和社會監督相結合的方法，將所有交易活動置于陽光下，自覺接受行政監察、業務督查、社會監督，有力地保證了公共資源交易陽光透明、高效安全運行，確保了公共資源交易體制改革在依法、規范的軌道上運行。把權力監督的制衡力、制度規程的約束力、科技手段的推動力結合起來的公共資源交易體制的“黃山樣式”，為我市公共資源交易體制改革探索了一條步履鏗鏘的發展之路。
三、黃山市乃至我省公共資源交易改革再深化再創新的建議與對策
七年來的公共資源交易工作的改革、建設和運行，凝結了黃山公管人的心血、汗水和淚水，他們還需不忘初心，牢記使命，砥礪前行。要圍繞建設管辦分離、陽光透明、科技領先、高效便民、依法規范交易平臺的目標，進一步將公共資源交易改革引向深入。
（一）致力于管辦分離，機構編制再理順。所謂管，是指對公共資源交易工作的管理、審批、核準、備案、監督等，所謂辦，是指對交易活動的組織運行和為其提供設施、服務及見證等。改革的目的之一就是要實現管辦分離，以避免因管和辦同屬一個部門有可能導致的人為暗箱操作、不公開透明等，從而影響交易結果的公正性。這就要求負責“管”的公共資源交易機構必須具備政府直屬、具有行政監管職能的不隸屬于其它任何部門的“獨立”的特性。而“一委一局一中心”中，監督管理機構實質上屬公共資源交易工作的平臺籌建、組織協調、現場管理的機構，并不具備法律賦予的行政監督管理職能。由此，建議上級編制部門搞好頂層設計，做好全省統一的省、市、縣三級公共資源交易監管機構的編制工作，結合全省事業單位改革，復制合肥市、馬鞍山市事業單位改革成功經驗，將公共資源交易監管機構改編為行使行政管理職能和執法權的行政機構，實實在在的組建起各級直屬政府、上下貫通的公共資源交易辦理系統，真正實現管辦分離。
（二）致力于陽光透明，職能職責再厘清。管辦分離的主要目的就是實現公共資源的陽光透明交易，這還需要厘清監管單位、辦理機構、招標（拍賣）人、投標（競買）人、評標專家、社會中介機構等相關方的職能職責。從目前情況看，各地公共資源交易各相關方的大體責任基本理清，有幾個關鍵性細節仍需做進一步完善：1、建立健全中介機構考核評價體系和與之相關的排行榜，對中介機構日常服務全過程各個節點考評，建立健全中介機構庫信用評價等級體系，從組織管理、執業道德、服務質量、工作成效等四個方面完善中介機構考核評價體系，并將信用等級納入綜合比選法的比選因素，通過建立實施動態考核、排行榜的優勝劣汰機制，增強中介機構服務意識、競爭意識和憂患意識，促進中介機構不斷提升執業水平和服務意識，預防和避免出現一勞永逸、濫竽充數等不良現象；2、實行評標專家分級考核制度，針對監管機構在專家管理考核缺乏必要的約束性和強制力，致使個別專家有恃無恐，擾亂正常招投標秩序的現象，建議給予有違法違規行為的專家不同程度的處罰分為降低評標頻次、停止評標半年、停止評標1年、清退出專家隊伍4類，對評標專家進行分類考核、精細管理，有助于對專家不同程度的違法違規行為進行分級考核、分類管理，規范專家的一言一行，使專家考核制度真正落到實處，為招投標市場打造出一支業務精通、素質過硬、作風優良的評標專家隊伍；3、建立健全集采中心，對納入集采目錄的政府采購項目，必須由集采機構負責完成，不得委托社會代理機構；4、推動交易平臺由物理整合走向化學整合，使交易平臺成為名副其實的交易辦理機構，平臺內部強化從受理、組織、評審到見證的相對獨立、職責分明的分段式管理，既相互聯系又互相制約，以確保交易結果的公正性。
（三）致力于科技領先，平臺系統再整合。繼續運用高科技手段，加速電子網絡交易平臺建設。設立國家級的公共資源交易大數據中心，推進由全省一張網邁向全國一張網。重點建好“兩庫一系統”：一是評標專家庫，分兩步走，首先把分散在各部門的專家庫整合進交易平臺的專家庫，之后，按專業分類建設公共資源交易專家庫，取消各有關部門的專家庫；二是誠信記錄庫，建立全國性的公共資源交易誠信記錄庫，對招標（拍賣）人、投標（競買）人、相關中介機構和交易平臺、監管部門等交易各方的違規違紀情況一一記錄在案，并將誠信記錄庫與全國誠信體系互聯互通，方便查找，從而，真正發揮誠信記錄庫對違規違紀的交易有關方的懲戒作用；三是開發一套統一的公共資源電子交易系統，重點圍繞買和賣開發兩套子系統，“買”的系統主要包括政府采購，醫藥采購，建設、水利、電力工程等等，“賣”的系統主要包括國有產權、礦山及土地使用權、排污權、用能權等等的掛牌、拍賣，兩套子系統可根據不同性質類型的交易做些微調。公共資源電子交易系統要設置關鍵單元、關口、權限，進一步明確操作人員的責任，并要滿足遠程報名、遠程評標，最大程度避免交易信息泄露，限制人為操作，杜絕違規現象。
（四）致力于高效便民，業界素質再提升。一是強化省、市、縣自上而下的組織領導、指導和相互交流溝通，多組織對交易平臺管理、服務人員的培訓，側重于廉政教育、法律法規規章、交易流程、業務知識以及電子網絡平臺的使用等，使交易平臺人員的整體水平再提升。二是各機關單位都要明確相對穩定的負責交易的人員，有各公共資源交易的監督管理部門結合交易服務辦理機構，對各機關單位負責交易的人員定期進行公共資源交易的法律法規、規章流程、業務知識、交易紀律等方面的培訓交流，以提高交易效率和質量；三是對招標代理機構等社會中介組織采取三手抓，一手抓培訓，在加強業務培訓的同時，重點加強職業操守的培訓，警鐘長鳴；一手抓監管，特別是對專業性強的交易項目上，看代理公司到底有沒有代理的能力，對沒有專業水平而嚴重影響交易造成不良后果的，要列入黑名單，直至取消代理資格；一手抓懲戒，加大對社會中介機構違規操控交易的懲戒力度，加重他們的違規操控交易的成本，使他們不敢違，不能違，直至不想違。
（五）致力于依法規范，規章流程再明確。一是對公共資源交易相關法律法規按照改革的要求做相應的修正，使其與改革后的形態相適應，將公共資源交易辦理機構作為相關法律法規適用主體及其職權、義務、收費、違反處罰等方面予以明確，增強可操作性；二是對政府采購、工程招投標、國有產權交易、礦山及國有土地使用權出讓等涉及公共資源交易的法律法規規章進行整合，形成一套統一完整的公共資源交易法律法規規章；三是依據改革的要求，對公共資源交易流程進行再造，該并的并，該刪的刪，該添的添，使其既能最大限度的杜絕違規行為，又簡單便捷、服務高效，最終實現建設職責明確、交易透明、規章健全、運行順暢的公共資源交易體系之“初心”，達到平臺無死角，操作無暗箱，公共資源利益最大化、效益最優化。黃山市正全面推進統一開放、資源共享、競爭有序的現代公共資源交易市場體系建設之路，一路步履鏗鏘，高歌猛進。
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